作者：哲学社会学教研室  智 慧

改革开放四十年来，随着社会转型的脚步加快，新型城镇化的不断发展，涉及人民安全的自然性与社会性突发公共事件、社会矛盾风险以及各种不确定性因素交织叠加在一起，从酝酿萌芽到集聚裂变，爆发周期的不断缩短严重危害了人民群众人身财产安全与社会和谐稳定。与此同时，城市规模的进一步扩张使突发事件的引爆具有较强的地域关联性，即某地发生突发事件则连带周边区域陷入危机，使原本波及范围小、损害程度低的突发事件升级为“跨界危机”。2020年初，由武汉蔓延至全国的新型冠状病毒的爆发则是一起典型的社会性突发公共卫生事件，其地域传导性、人员流动性的复杂特征不仅是对省域间治理效能的考验，同时也对加强市域间协同联动能力提出严峻挑战。基于公共危机事件多发频发突发的基本现实，党的十九届四中全会指出：“要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”

呼包鄂榆乌五市作为新时代内蒙古自治区与陕西省西部大开发战略的国家级重点推进区域，是国家级能源可持续发展的战略要地，也是黄河流域生态保护的先行示范区以及中蒙俄对外开放的重要着力点。鉴于呼包鄂榆乌城市群地理位置的特殊性，决定了五市地域相邻、产业互补、文化相通、生态环境、公共服务以及应急管理一体化的联动需求大。未来该如何保障城市群发展运行的稳定安全已然成为当前呼包鄂榆乌五市应急管理领域亟待解决的问题。基于此，加快呼包鄂榆乌城市群公共危机应急救援一体化建设步伐已然成为健全五市公共安全体制机制的必然要求，也是加强市域社会治理现代化的题中应有之义。

因此，本文以协同治理理论为基础，从系统性思维出发，以建立协同联动的突发公共危机事件指挥体系为出发点，研究呼包鄂榆乌城市群如何实现公共危机应急救援一体化建设，以期为五市有效应对突发事件及衍生灾害带来的损失，更好防控公共安全风险提供理论支撑。

   一、呼包鄂榆乌城市群公共危机应急救援一体化建设现状

2020年11月，为进一步提高呼包鄂榆乌应防灾、减灾、抗灾、救灾能力，切实保障呼包鄂榆乌五市人民生命安全，就呼包鄂榆乌应急管理协同一体化建设，五市应急管理局曾联合签署合作协议，明确未来五市将实现在应急救援队伍互补支援、专家队伍交流、救灾物资使用、信息机制共享、跨区域应急演练、五市联席轮值等方面的协同联动。

2021年11月9日，内蒙古自治区《呼包鄂乌“十四五”一体化发展规划》正式印发，其中多项政策均表示今后呼包鄂乌将建立自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等事件的联防联控机制，实现呼包鄂榆乌安全生产应急救援协同向一体化方向转变升级。

2021年12月，呼包鄂榆城市群第三届市长联席会议暨呼包鄂乌一体化发展第五届市长联席会议在包头市召开。会上通过了《2021-2022年呼包鄂乌一体化发展重点事项合作协议》《2021-2022年呼包鄂榆城市群重点合作事项协议》2个合作协议、以及《打通呼包鄂乌市际断头路合作框架协议》等系列政策措施。以呼包鄂榆为基础的城市群协同联动模式已基本建立，五地政府针对突发公共危机爆发特性制定了公共危机一体化联防联控联动工作机制，同时已开展一系列综合行动，行动细则如图所示： 

通过上述一系列相关政策的调整完善、机制的建立互补与行动的协同联动，呼包鄂榆四地在构建应急救援一体化预警、处置、化解方面已然迈出了坚实步伐，也为未来五市建立有序高效的联动指挥系统夯实了政策根基。乌兰察布市纳入呼包鄂榆城市群的协同一体化发展战略也对五市公共危机应急救援一体化提出了更高要求。

   二、呼包鄂榆乌城市群公共危机应对的现实偏差与效力困境

  （一）地理位置上，城市地域间隔较大削弱五市公共危机应急救援一体化力量

地理位置上看，呼包鄂榆乌五市毗连地近，同处于黄河中上游流域板块，自古以来就是草原丝绸之路、中俄茶叶之路的交通要地。从交通区位上看，呼包鄂榆乌地区位于全国“两横三纵”城市化战略格局中包昆通道纵轴的北端，是沟通华北和西北的重要枢纽，有京包、丹拉高速大动脉，五地交通联系密切。尽管如此，五地发展依然面临过度分散化导致的城市单核发展困境，无法突破行政区划藩篱从而实现城市群系统的高效联动。 呼包鄂榆乌五地合理的城市群发展布局规划应突出呼和浩特市的中心辐射带动作用，依托包头、鄂尔多斯、榆林、乌兰察布四大城市均沿交通干线分布的交通区位优势，由单一城市核心向外逐步蔓生发展（如图1所示）。尽管五市地域空间相互毗邻，但相互间缺乏足够的联系，使得五市相互吸引范围有限，城市间的应急体制联系仅限于狭窄的交通沿线的城市或城镇之间, 城市之间共生作用尚弱。

                 图1 呼包鄂榆乌城市群分布图

  （二）行政区域上，属地管理为主的应急管理体制限制了区域间的协同联动。具体来说，由于政府职权划分以及政府管辖权限与边界的增值等原因，导致应急管理体制割裂或重叠现象严重。基于突发公共事件爆发的地域性特征，目前我国应急管理模式实行属地管理原则。2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》中明确规定：“国家建立‘统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主’的应急管理体制。”从某种程度上看，尽管属地化的应急管理模式在应对区域内部突发事件有较强的处置能力，但由于过分强调属地原则而导致各地应急管理部门条块分割且缺乏统一协调，以致出现“突发事件无边界而应急管理有边界”的尴尬局面。换言之，“属地管理、各自为战”的应急管理体制与城市群协同发展理念难以有效契合，严重影响了城市群公共危机应急救援一体化的建设步伐。因此，行政力量的分化导致跨区域危机治理的资源与权力难以有效整合。

  （三）治理边界上，快速应急联动指挥机制尚未形成导致应急效率普遍偏低。从政策层面看，尽管呼包鄂榆乌五市已签署应急救援联合协作框架协议，建立了常态化的沟通协调机制、制定了同行业各部门突发事件联动指挥机制。但五地应急救援一体化建设不应仅仅止步于召开联席会议、签订框架协议、救灾物资调度使用、跨区域应急演练等浅层次协同上，更应从纵深层面加快推进五市应急联动一体化机制有效落地。换言之，呼包鄂榆乌城市群公共危机快速应急救援一体化联动指挥机制尚未形成，导致政府应急资源配置低效、社会应急资源利用低效以及应急投入与产出的低效。

   三、呼包鄂榆乌城市群公共危机应急救援一体化的建构思路

   （一）建立健全城市群应急救援一体化预警系统。《中华人民共和国突发事件应对法》中指出：“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。”从这个层面而言，预警系统的构建根植于专业应急预警基础设备的完善。首先，根据五市具体情况构建专业的应急监控集中控制平台系统，实时监测五地突发状况，以此提高突发事件预测精准度。其次，以城市群为单位按社会危害程度、影响范围重新化分应急管理区域，构建不同区域、不同层级的监测预警以及报告系统，尤其对某些人员密集区或关键环节要设立实时动态监测点，确保监测预警系统覆盖范围大、受益区域广。

   （二）建立健全城市群应急救援一体化协同联动机制。尽管目前五市应急管理部门各自建立了系统完备的应急管理体制和运行机制，且体制机制的日常运行已嵌套入各地政府治理体系中。但城市群应急救援一体化建设的重点在于不断完善五市政府自身应急指挥体系建设的基础上，加强省级层面指挥联动，建立市区级层面以及有关主要职能部门之间横向联动机制机制，形成 “横纵交叉、多维互动”的格局（如图2）。

                                               图2 城市群应急协同体系构建图

与此同时，随着自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的频繁爆发，导致社会安全风险升级。单纯依靠五市政府间的应急管理系统已无法满足情况多变复杂的公共危机需求。协同治理理论中强调多元治理主体的协同合作，应急管理的协同治理主体理应是多元的，应在政府应急管理基础上充分发挥社会协同与公众参与的力量。换言之，在完善城市群应急救援一体化协同联动过程中，强化地域间社会组织、民间组织及公众的有效沟通，实现呼包鄂榆乌应急救援一体化建设中“政府治理、社会调节、居民自治”的良性互动。因此，城市群之间应破除制度藩篱，积极扶持民间组织、社会组织等救援自组织成长，以社区为单位加强群众自主防灾应急培训和演练等活动，以此形成全社会共同参与公共危机应急救援一体化的良好氛围。

  （三）建立统一指挥、运作高效、系统完备的应急救援一体化信息系统平台。任何爆发于某一行政区域内的重大突发事件，都可能对城市群整体的经济社会秩序造成重大影响。尤其是跨区域的公共危机事件爆发，其应对需呼包鄂榆乌城市群具有强大的应急管理协同联动中枢神经，从而实现五市间应急救援队伍互补支援、专家队伍交流、救灾物资使用、信息机制共享的统一指挥调度。而信息系统平台建设作为应急救援一体化中枢神经的关键领域，其构建路径需突破两大难题。首先，传统的科层化应急管组织架构是导致应急处置信息系统滞后的要因，因此，要构建起城市群数字化应急救援一体式政务服务平台，以此提升突发事件处置应对的时效性、针对性。其次，要充分依托大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的优势，充分发挥大数据的分析统计功能，制定最优应急资源调配方案，完成跨区域跨部门协调联动，实现突发事件的实时动态指挥处置。与此同时，五市应急指挥管理平台建设应以“统一指挥、高效运行、智能决策”为原则，其联动内容包括共同风险因素识别、脆弱性感知和应急资源配置。此外，通过一体化联合指挥平台的建设，五市应急处置部门需要建立“多层次、多维度”、在线(系统平台建设)、离线(联合机制创建)的网络化联合应急响应模式，并根据业务特点，实现应急处置的统一指挥和高效运行。